Por Miguel Córdoba
Existe cierto consenso en cuestionar la gran demora en la sanción de una ley que reglamente el funcionamiento y atribuciones de la Auditoría General de la Nación (AGN) –órgano de control externo-, dispuesta en el artículo 85 de la Constitución Nacional (CN) sancionada en 1994.
Respecto al control interno, dado que en nuestro país la unidad contable es la administración central –en cada uno de los poderes-, hay generalizada coincidencia en que la dependencia de cada UAI debe ser de la SIGEN y no de cada ministro.
También son bastante compartidas las falencias de la Ley 24.156 en cuanto a la administración del patrimonio público dentro del sistema de contabilidad.
Finalmente está la cuestión del tan vapuleado artículo 37º, referido a las facultades del Ejecutivo para reasignar partidas, lo que en definitiva puede tornar al Presupuesto –pomposamente llamado “ley de leyes”- en una simple enumeración de intenciones, en algo así como un presupuesto “tentativo”.
Complementariamente, hay un aspecto importante respecto al “cierre” de este sistema de gestión y control -por lo que he podido averiguar- poco investigado, cual es el de la evaluación de la eficiencia del gasto.
Sobre el sistema de control
El artículo 85 de la CN de 1994 reconoce, dos años después de la sanción de la Ley 24.156, la existencia de la AGN como órgano de “control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos”, como “una atribución propia del Poder Legislativo”, al que le corresponde “el examen y la opinión (…) sobre el desempeño y situación general de la administración pública (…) sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación”.
El mismo artículo 85 dispone que este “organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento.
Pues como decía Tusam, puede fallar. Y vaya que han fallado nuestros representantes. Desde entonces ha habido una decena de proyectos de ley presentados que nunca lograron el consenso necesario para convertirse en ley. El último fue presentado por Julio Cobos –(S-239/2020) – y ya perdió estado parlamentario.
Esto provoca una serie de conflictos y contradicciones con el actual funcionamiento de la AGN, conforme lo hace desde 1993 en virtud del Capítulo I, Título VII de la ley 24.156.
La AGN según Ley 24.156: Serán sus funciones el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen de los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del estado, entes reguladores de servicios públicos. El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta de los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del ente (ART. 123)
La AGN según CN: Serán sus funciones el control de legalidad, gestión, y auditoria de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera sea su modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción o inversión de los fondos públicos. Su presidencia será ejercida por un representante del principal partido de la oposición.
La dificultad en producir una ley que reglamente el funcionamiento de la AGN, se debe a que su aprobación requiere mayorías calificadas. Pero sería bueno que además de saldarse esta deuda, algún día prospere alguna de las iniciativas impulsadas para el efectivo cumplimiento de la voluntad del legislador expresada en el artículo 120 de la Ley 24.156, que reza: “El Congreso de la Nación, podrá extender su competencia de control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que éste se hubiere asociado incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública”.
Más allá de los informes y recomendaciones que regularmente efectúa la AGN sobre los más diversos aspectos, a lo que más importancia otorga el conjunto de representaciones políticas en el Parlamento, es a la aprobación de los balances de cada ejercicio, llamados cuentas de inversión. Este es un análisis netamente financiero de la Tesorería General de la Nación, elaborado en base a los informes producidos por las tesorerías de cada jurisdicción, sobre el que la AGN emite un dictámen recomendando al Congreso su aprobación o rechazo.
Vale acotar que el aspecto que históricamente más abstenciones ha provocado por parte de los auditores, es la falta de valuación de activos patrimoniales, al que más adelante me referiré.
También vale acotar que así como por primera vez desde 1983 el Parlamento rechaza (lo acaba de hacer) un proyecto de presupuesto, también en octubre pasado y por primera vez en nuestra reciente historia democrática, el Senado (con mayoría oficialista) ha rechazado una cuenta de inversión (la del 2016, primer año del gobierno de Juntos por el Cambio). Incluso contradiciendo el dictamen favorable de la AGN, emitido en 2018.
Observo que la legislación no deja claro qué tipo de sanción cabría para los responsables de una administración cuya cuenta sea rechazada. Asimismo, si bien se ha avanzado hacia la presupuestación por programas con objetivos y metas, nunca ha existido una efectiva evaluación y control del cumplimiento de los mismos, precisamente por parte de quienes aprobaron esos gastos en el presupuesto. Chile está mucho más avanzado que nuestro país en esta materia.
Respecto a la evaluación de la eficiencia del gasto, por mi edad recuerdo una época en la que había mayor seguridad, una educación infinitamente mejor, y se construía obra pública, etc., con una presión tributaria (según dicen las estadísticas) mucho menor. Ni hablar que muchos impuestos se pagaban cuando el contribuyente quería. Las leyes tributarias eran muy “blandas”, y como es tradición, no faltaban periódicas moratorias y condonaciones de deuda. Hoy y gracias a la difusión de causas judiciales o denuncias en la prensa, nos enteramos que muchas rutas, escuelas y obras públicas en general, fueron pagadas en su totalidad y jamás fueron terminadas o lo hicieron en forma deficiente,
Investigando este asunto, descubrí un interesante proyecto del Senador Martín Lousteau (S-1961/2021), en cuyos fundamentos veo reflejadas mis precarias impresiones. “Más allá de la discusión acerca del tamaño del Estado que queremos, lo fundamental es que sea capaz de garantizar una mejor calidad de vida para todos sus habitantes. No obstante, si miramos los indicadores económicos, hoy nuestro Estado cuenta con el triple de recursos por habitante -ajustado por inflación- que un cuarto de siglo atrás, pero no brinda tres veces más educación, salud pública, seguridad, justicia o infraestructura. Un claro reflejo de esto son los altos niveles históricos de pobreza que sufrimos hoy en día, alcanzando a casi la mitad de la población y afectando principalmente a niños y niñas. Entonces, resulta evidente que el Estado está mal administrando sus recursos”.
El citado proyecto propone que todo proyecto de ley que establezca la creación de organismos, agencias y programas que importen gastos públicos, deberá contener obligatoriamente una cláusula de terminación anticipada, por un plazo no mayor a 10 años desde su creación. Transcurrido el plazo de dicha cláusula, el organismo o programa en cuestión se dará por finalizado o bien se prorrogará, previo análisis de su funcionamiento, eficiencia y eficacia por parte de una Comisión especial de evaluación, asistida por la AGN.
En mi opinión el plazo de 10 años es excesivo, y los resultados de muchos programas deberían evaluarse anualmente, pero sin dudas creo que una propuesta como esta, debería ser seriamente considerada.
Finalmente vale recordar que está vigente desde 1999 una muy buena ley cuyo cumplimiento lamentablemente ha sido casi nulo. Se trata de la Ley 25.152 por la que “se establecen las medidas a las cuales se deberán ajustar los poderes del Estado Nacional para la administración de los recursos públicos. Formulación del Presupuesto General de la Administración Nacional. Eficiencia y calidad de la gestión pública. Programa de Evaluación de Calidad del Gasto. Presupuesto plurianual. Información pública y de libre acceso”. La misma introdujo el principio de gestión por resultados, incluso con incentivos institucionales y hasta personales.
Sobre el sistema presupuestario
Si todo lo que dispuso la 24.156 fue indudablemente un gran avance en este rubro, la mayoría política de 2006 se encargó de hacerlo fallar, transformando todo presupuesto nacional en una enunciación de deseos suficientemente compartidos, pero totalmente maleables a voluntad y discrecionalidad del Poder Ejecutivo, en desmedro de nuestro republicanismo.
Ya era moneda corriente la trampa de subestimar recursos de forma tal de disponer de fondos excedentes para distribuir más o menos discrecionalmente.
La modificación del art. 37º efectuada en 2006 y vigente hasta 2016, para ser restablecida en 2019 hasta el presente, y la posibilidad de disponer de recursos no presupuestados que el Ejecutivo puede usar mediante dictado de un DNU que lo autoriza a ampliar un crédito originalmente votado, junto a la ley que reglamenta la aprobación legislativa de los decretos y que rige desde el mismo año 2006, operan de forma tal que el presupuesto sea meramente una guía tentativa para un Ejecutivo que, eludiendo la voluntad de los representantes del pueblo, pueda hacer casi cualquier cosa. Esto sin mencionar la posibilidad de devengar en el ejercicio siguiente, tanto los gastos como los recursos comprometidos, violando el principio de “anualidad” (sustitución del artículo 42 de la Ley 24.156 mediante el art. 79 de la Ley 26.546 del 2010).
En una república representativa como la nuestra, el presupuesto es un instrumento de gestión con el que el parlamento dota al gobierno de una autorización para gastar y producir, a fin de llevar adelante sus políticas, debiendo luego el Ejecutivo rendir cuentas ante el Legislativo sobre la forma en que ejecutó esa autorización que representa un presupuesto aprobado.
La modificación del artículo 37 de la 24.156 rompió ese equilibrio funcional al delegar en el Ejecutivo la facultad de efectuar durante el período de ejecución, cualquier tipo de cambio (reestructuración) en los gastos, dentro del total de recursos estimado.
Cabe señalar que antes de ser modificado, el artículo 37° ya era suficientemente laxo, limitando la posibilidad de cambios entre finalidades y permitiendo incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras.
Creo que hoy ya deberíamos estar pensando en disponer que el Congreso determine los gastos por función, es decir, cuánto se gastará en educación, en salud, en seguridad, en defensa, etc., prohibiendo al ejecutivo cualquier tipo de cambio del gasto entre funciones. Finalmente considero que seguir permitiendo que el Ejecutivo pase gastos de capital a gastos corrientes, es como permitir en una empresa privada que se pierda más que lo previsto en su presupuesto.
Artículo 37 original: “La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades”.
Artículo 37 modificado: “La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.
Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto.
El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades.
A tales fines, exceptúase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 25.917.
El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la Nación”.
Ley 26.122: Sin entrar en un análisis profundo de esta Ley que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder Ejecutivo, solo diremos que contrariamente a lo que establece la CN, habilita lo que los constitucionalistas denominan “sanción ficta”, dado que otorga fuerza de ley a todo decreto que no sea expresamente rechazado por ambas cámaras legislativas. De esta forma se violan las prohibiciones que la CN impone al Ejecutivo para “legislar” en diversas materias y solo queda el resguardo del control de constitucionalidad que pueda efectuar la Suprema Corte.
Sobre el sistema de contabilidad
En su trabajo final de posgrado (“El patrimonio del Estado Argentino, Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional. Una necesidad de modernización”, 2007, UBA, Facultad de Ciencias Económicas), el Cdor. Héctor Oscar GIAMMATTEO explica que en el Estado “coexisten una administración financiera y una patrimonial. Ambas claramente separables en el concepto técnico, pero con evidentes puntos de contacto. En el total de gastos autorizados por el presupuesto, que desde el punto de vista de la contabilidad financiera son todos gastos, habrá muchos que para la contabilidad patrimonial son en realidad inversiones. Estas son así, en tanto que se traducen en incorporaciones al patrimonio del Estado, registradas en la contabilidad patrimonial y como gasto en la contabilidad financiera”.
En nuestro país, la responsabilidad del registro de los bienes del Estado está en el ámbito de la Contaduría General de la Nación, e involucra a todos los Organismos que componen la Administración Nacional. La misión de este Órgano Rector es consolidar y contabilizar la información de los bienes del Estado Nacional, tratando de mantener el valor real de los bienes que posee.
Ocurre que aún no está realizado el inventario de bienes inmuebles de dominio público y privado a cargo de las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Nacional, en virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 24.156, por lo que el Tribunal de Tasaciones de la Nación mal puede determinar los valores técnicos de los mismos para fines contables. Demás está decir lo cuestionable que será esa tarea, considerando las prohibiciones vigentes para calcular amortizaciones con la utilización de ajustes por inflación, en un país con los índices que tiene el nuestro desde hace décadas. Tal vez sea la causa por la que no hay mucho entusiasmo en resolver estos problemas.
Estando pendiente la aprobación de un proyecto de ley que regule el Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (Art 135 de la Ley 24.156), el Poder Ejecutivo aprobó dos Decretos que regulan las Contrataciones del Estado y la utilización de un sistema único de catalogación para la Administración Nacional, el que se encuentra integrando al SIDIF Local Unificado (SLU). Para el caso de la Administración de Bienes no se han obtenido similares logros, ya que durante este tiempo, los diferentes Órganos de Gobierno han aprobado Leyes, Decretos, Resoluciones y Disposiciones que reglamentan parcialmente procedimientos ó formalidades que se deben cumplir para las gestiones de los bienes inmuebles, y muy pocas para los bienes muebles.
La Secretaria de Hacienda ofreció a los diferentes Servicios Administrativos Financieros un software que, al no ser de uso obligatorio, da lugar a la heterogeneidad en la estructura de almacenamiento de los datos.
Debido a la profusión de normas vigentes se advierten diferencias en los criterios de aplicación por parte de los responsables de la Administración de los Bienes en cada Servicio Administrativo Financiero. Para un mismo bien existen diferentes pareceres en la imputación patrimonial.
Por esto GIAMMATTEO propone un cambio en la metodología de trabajo acompañada de un nuevo modelo funcional y una aplicación actualizada a los recientes protocolos informáticos, que entiendo vale ser analizada.